摘要：[14]参见注[13]，第469—478页。 ...
行政复议机关在依法定分止争的同时还要履行行政法制监督的职责。
责令其停下来的目的不是让其彻底停业，不要再从事某一行业，而是让其整改。(32)同《刑法》一样，《行政处罚法》也并未将所有的行政不利益处分规定为行政处罚，在行政处罚之外，该法第28条规定的责令改正显然也属于限制行为人权利与自由的不利益处分，但是却不属于行政处罚，而是行政命令。
概而言之，本文并不主张彻底变更主观归责模式，而是主张对其适用范围进行适当限缩。(45)参见朱芒：《作为行政处罚一般种类的通报批评》，载《中国法学》2021年第2期。(33)很显然，《行政处罚法》同样认为在行政处罚之外还存在其他类型的行政不利益处分，它实际上采用了行政处罚+行政命令的二元主义模式。处罚的本质在于制裁性，一方面，处罚是对当事人增添额外负担的行为，是对当事人合法权益的剥夺，(42)本质在于减损当事人合法权益或者增加新的义务。造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。
值得注意的是，主观归责论者提出的无责任即无处罚这一观点明显受到刑法理论的影响。下文将在对我国实定法上的行政处罚种类进行类型化的基础上提出行政处罚主观归责模式的调整方法。(69)参见刘剑文：《地方税立法的纵向授权机制设计》，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2016年第5期。
如果遵从宪法文本的规定，仍希望用民主集中制概念将国家机构权力纵横两方面的配置原则统一起来，那么这两方面共享的特征也将是程序性的。(64)邓小平等人也完全是这样来使用灵活性一词的。习近平总书记明确谈到过这种最终决定权的使用问题。(78)因此，在权力横向配置这个层面，指出国家机构的民主集中制和党的民主集中制在实践中有不同表现和结果，是有道理的。
(63)毛泽东：《在听取甘孜、凉山两个自治州改革和平乱问题汇报时的谈话》，载中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会、中国藏学研究中心编：《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2001年版，第149页。民主和集中辩证统一、不可分割。
但是，这些权力不是实体性质的，而是程序性质的。(56)毛泽东：《在中央党校第二部开学典礼上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》(第三卷)，人民出版社1996年版，第59页。中共中央、国务院于2020年印发的《海南自由贸易港建设总体方案》在多处提及率先字样，而在首段即明确表示，建设海南自由贸易港要充分发挥全国上下一盘棋和集中力量办大事的制度优势，调动各方面积极性和创造性，并非仅仅海南发挥其积极性使然。当然，马岭也曾提出我国《宪法》第3条第4款规定的国家权力纵向分工只体现集中制原则。
我国《宪法》第89条第9项关于对外事务的规定在此则有所启发。如果从规范的角度分析，问题则更加突出。也就是说，法律并不允许全国人大常委会直接改变省级人大制定的地方性法规。即便该条第4款提到发挥地方的积极性问题，它同时也规定了中央的统一领导和发挥地方的主动性原则，且没有涉及发挥中央的积极性问题。
在实定法上，很难找到保留权力的痕迹，更不要说什么固有权力了。党的十九届四中全会决定提出，优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。
但是，当时及后续的改革主要是从收入划分入手，基本不涉及中央和地方事权的划分。(51)当然，上述说法仍然不够具体。
(21)对区域行政协议，周叶中等人认为理应属于‘地方主动性、积极性的范畴，因而涉及事项必然属于央地分权框架下的地方事权和地方自主权。(17)参见曹正汉：《中国的集权与分权：风险论与历史证据》，载《社会》2017年第3期。4.治理逻辑周雪光所总结的帝国治理逻辑则是，中国一直在集权和分权之间摇摆，仅能阶段性地在动态中寻找某种暂时的平衡点。(54)这就是从反面说明了不利于发挥地方主动性、积极性的工作方式就是遇事不听取意见，不互相商量，而发号施令(强制)、包办代替(干预)。(41)马岭认为，主动性、积极性意味着中央可采取手段的多样性。(38)值得注意的是，由宪法和法律所制度化的这种程序性的最后决定权主要是一种否决权而非完全的形成权。
其第2款、第3款及第4款则分别规定了在国家权力的横向配置和纵向配置上如何体现这一原则。(60)毛泽东：《读〈后汉书〉批语》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东读文史古籍批语集》，中央文献出版社1993年版，第134页。
(78)参见黄明涛：《最高国家权力机关的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期。这些倡议、意见请同级党委审查批准后，下级党委就听了。
澳门特别行政区印务局所采用的中国《宪法》葡萄牙文译本同样使用了这两个词。(87)最近的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》仍提出：要坚持民主集中制这一根本领导制度，善于运用民主的办法汇集意见、科学决策，善于通过协商的方式增进共识、凝聚力量，同时善于集中、敢于担责，防止议而不决、决而不行。
《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》于2021年3月11日新经修订，体现出我国对于程序法的重视程度日益提高。纵使学者们基于经验研究，描述出地方政府在实践中可能以与国外案例相似的方式行使着某些权力，但将之直接制度化未必可取。(86)刘松山：《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，载《河南财经政法大学学报》2014年第3期。直接与间接的区分，似乎也更贴近毛泽东的本意。
王桦宇：《论财税体制改革的两个积极性——以财政事权和支出责任划分的政制经验为例》，载《法学》2017年第11期。⑦林彦：《合作型联邦制：执法检查对央地关系的形塑》，载《中外法学》2017年第4期。
②以上学说受社会科学研究成果影响很深。它们分别对应着财政联邦主义行政发包制集权的简约治理治理逻辑M型结构等社科概念，几乎可谓这些成果的法学表达。
(81)张楠迪扬、刘明奇：《职责同构与地方自主性：我国议事协调机构的设置逻辑》，载《北京行政学院学报》2022年第6期。⑦与林彦相比，王建学和郑毅显得更加谨慎，但实质上仍是在用法律语言对我国央地关系进行类似定性。
(56)香港特别行政区律政司所采用的中国《宪法》英文译本(也是在特别行政区具有法律效力的版本)，对于发挥主动性、积极性翻译得直截了当，就是提出意见和建议(initiative)和展现热心、热情(enthusiasm)。地方国家机构的主动性、积极性则意味着他们可以向中央提出意见和建议。党的文件也曾明确将之称为一种职权。参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期。
事实上，事权划分的难度太大，才导致分税制财政管理体制改革只走了半截。如前所述，这是毛泽东作为宪法主要起草者在官方文件中明确说明的。
(11)2.行政发包制周黎安所提行政发包制的总体特征是正式组织内部的层层发包关系。(90)于文豪：《论建设社会主义法治国家中的地方》，载《法学家》2020年第4期。
毕竟，现实情况不允许，提了要求也达不到。(44)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，载《地方立法研究》2020年第4期。
